EL GOBIERNO BOLIVIANO DESCONOCE LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL EN SALUD
Por: Emilio Yanahuaya Carrión (*)
remitido por Edgar Ramos Andrade
El 16 de abril de 2020 el gobierno de transición del Estado Plurinacional de Bolivia, encabezado por la Presidenta Jeanine Añez, intervino al Servicio Departamental de Salud SEDES La Paz, a través del Ministerio de Salud, respaldado de una Resolución Ministerial. Según la jerarquía normativa dicha Resolución es de menor valor jurídico que un Decreto o una Ley; en esta lógica la intervención está absolutamente fuera del contexto legal gubernamental, es decir el gobierno de transición cometió una acción de ilegalidad.
Desde una perspectiva de análisis legal y uso de la razón, el gobierno cometió tres errores: a) consideró a la población como “idiota cultural” e intentó imponer una Resolución Ministerial, documento inferior a la Ley o la Constitución Política del Estado; b) Viola la Autonomía Departamental establecida en la Constitución y la ley Nº 31 Marco de Autonomías; c) Rompe la institucionalidad y desconoce el trabajo institucional del SEDES La Paz.
Con estos antecedentes ahondemos en los cuatro errores en los que cayó el gobierno.
PRIMER ERROR. El gobierno podía haber releído la jerarquía normativa para evitar sobreponer la Resolución Ministerial antes que la ley. La pirámide de Hans Kelsen, que se estudia en toda Facultad de Derecho, o jerarquía normativa es un método jurídico para categorizar las diferentes clases de leyes e eliminar toda influencia psicológica, sociológica u otra en la aplicación de la ley. Por ejemplo, Mario Galindo Soza, en un artículo publicado en REVISTA JURÍDICA DERECHO en 2018, indica que la teoría de Kelsen “expresa la prelación de normas, que debe respetarse para fines de sometimiento de normas de inferior alcance o referencia, con normas más generales o de carácter más amplio”; la jerarquía normativa es un principio que “implica la existencia de un orden” (Durán y La Laguna, 1996 pág. 167).
Por otro lado, en Bolivia la Constitución Política del Estado en su artículo 410 parágrafo II, indica, que la CPE es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. Y establece que la aplicación de las normas jurídicas se debe regir por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Tratados internacionales.
3. Leyes nacionales, Estatutos autonómicos, Cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.
Entonces, según lo predicho (Constitución y método Kelsen) la intervención al SEDES La Paz fue Ilegal, fue una acción irresponsable por parte del gobierno de transición.
SEGUNDO ERROR. las autonomías fueron una lucha de muchos años, en busca de autogobierno, autodeterminación, particularmente por los Pueblos Indígenas Originarios Campesinos PIOC, y está escrita en la Constitución, artículo 272: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”; además establece cuatro tipos de autonomías: departamental, municipal, regional, e indígena originario campesino.
El Artículo 277 de la Constitución establece que el Gobierno Autónomo Departamental está constituido por una Asamblea Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias y por un órgano ejecutivo (Gobernador y sus Secretarías Departamentales).
Los gobiernos departamentales están regulados por la ley Nº 31 Marco de Autonomías y Desratización “Andrés Ibáñez”, y es la que les otorga competencias en diferentes áreas. En particular en el área de salud, les confiere “ejercer la rectoría en salud en el Departamento para el funcionamiento del sistema único de salud, en el marco de las políticas nacionales” y dependencia lineal del Gobernador de La Paz con funciones técnicas, administrativas y operativas.
TERCER ERROR. El gobierno desconoció la institucionalidad, y ello derivó en el perjuicio de la salud y el trabajo institucional del SEDES. Pero son necesarias algunas preguntas, y sus respectivas respuestas: ¿Qué es la institución?, ¿Qué es la Institucionalidad?:
“Institución” es una organización social que puede ser de tipo privada o pública, se crea con una función específica dentro de la sociedad, tiene una estructura organizacional jerárquica para su administración, regulada bajo la institucionalidad. Ejemplo: Institucionalidad académica (Escuela, Universidad), gubernamental (Gobierno, Ministerios, Alcaldía), hospital, jurídica, científica, económica, religiosa, ONU, OEA, asociación, familia, etc.
“Institucionalidad” es la razón de ser de una institución, establecida en el conjunto de instrumentos legales, principios y valores que regulan su funcionamiento para el cumplimiento de sus misiones y políticas asignadas por el Estado y/o la sociedad civil, en la que prima la racionalidad. Suma el ámbito financiero, infraestructura y la articulación interna y externa.
Por ejemplo de manera simbólica denominaremos “INSTITUCION”, a la constitución del ser humano quien por naturaleza, sea hombre o mujer, tiene estructura fisiológica, (carne, hueso, cerebro, corazón, riñones, etc.) pero no es completa para ser una vida funcional, aquí la vida exige otros elementos complementarios de homeostasis para ser integro o “necesidades básicas”: comer, respirar, dormir; necesidades sexuales, valores culturales, etc. Entonces a esta complementariedad, simbólicamente denominaremos “INSTITUCIONALIDAD”.
En otros términos, el cuerpo humano no funciona sin las necesidades básicas, lo mismo que una institución no funciona sin la institucionalidad. Cualquier institución necesariamente requiere la implementación de una institucionalidad marcada en la racionalidad; luego trabaja en alcanzar sus objetivos y metas a través de políticas públicas y gobernanza. La separación de estas dos concepciones en la administración es fatal, afecta al funcionamiento correcto y racional.
Así nomás es. Por ello, la gestión del gobierno de transición del Estado Plurinacional de Bolivia y la Presidenta Jeanine Añez, se atrevió a romper la institucionalidad al intervenir al SEDES La Paz.
CUARTO ERROR. El SEDES del Departamento de La Paz, es actualmente una unidad desconcentrada de la Gobernación, construyó su institucionalidad por muchos años. Legalmente fue creado el 1 de septiembre de 1965 bajo el Decreto Supremo 7299, con el nombre de “UNIDAD SANITARIA DE LA PAZ”. Posteriormente, el 8 de febrero de 1996 a través del Decreto 24237 y la ley 1656, cambió de nombre pasó a ser “Dirección Departamental de Salud” DIDES y es convertido como una entidad desconcentrada del Ministerio de Salud, dependiente administrativamente y orgánicamente de la Prefectura del Departamento de La Paz.
Esto explica que SEDES La Paz, sea administrado por la Prefectura desde el año 1996. En los años siguientes no cambio la figura administrativa, más al contrario el 2 de Septiembre de 1997 a través del Decreto 29833 DIDES, por segunda vez cambia de denominativo y pasa a ser, UNIDAD DEPARTAMENTAL DE SALUD UDES. Finalmente, por Decreto 25060 de 2 de julio de 1998 pasa a ser SERVICIO DEPARTAMENTAL DE SALUD SEDES.
Actualmente, según el Decreto 25233, SEDES es una institución desconcentrada, tiene estructura propia e independencia de gestión administrativa, la Ley 31 ley Marco de autonomías y Descentralización, atribuye su rectoría a la Gobernación, por lo tanto su dependencia es lineal del Gobernador de La Paz, con funciones técnicas, administrativas y operativas.
Otro dato relevante. Hasta 2019 en el Departamento de La Paz existen 813 establecimientos de salud, de las cuales 759 son de primer nivel (postas sanitarias o centros de salud), 29 hospitales de segundo nivel, 24 corresponden al tercer nivel y finalmente un (1) establecimiento de Banco de Sangre, el SEDES tiene a su tuición administrativa de personal de salud en la mayoría de esos centros.
Conclusiones
1. El Gobierno de Bolivia, actuó fuera de la razón y abusó de la legalidad en la intervención al SEDES La Paz, cuando la jerarquía normativa es un principio que “implica la existencia de un orden”, de todas las normas existentes. El accionar derivó en la frustración administrativa y económica, las modificaciones presupuestarias de nuestros hospitales quedaron estancadas, en plena emergencia sanitaria y de propagación de Covid-19, particularmente en los hospitales de tercer nivel, la orfandad legal perjudicó el normal desarrollo administrativo. La pregunta del millón es: ¿quién se hace responsable de esta nefasta y demostrada ruptura institucional? Porque fue un atentado al derecho a la salud.
2. La ley 31 Marco de Autonomías y Desratización, otorga al Gobierno Departamental la atribución de “ejercer la rectoría en salud en el Departamento para el funcionamiento del sistema único de salud, en el marco de las políticas nacionales” y dependencia lineal del Gobernador de La Paz con funciones técnicas, administrativas y operativas.
3. Una institución no funciona sin una institucionalidad enmarcada en la razón, así como el cuerpo humano no funciona sin las necesidades básicas. La separación de estas dos concepciones en la administración es fatal, afecta al funcionamiento correcto y racional.
4. El actual SEDES, tiene la finalidad de contribuir a mejorar la calidad de vida, en el marco de la construcción de una sociedad saludable. Antes fue denominado: “Unidad Sanitaria La Paz” (1965), posteriormente “Dirección Departamental de Salud” DIDES (1996), Unidad Departamental de Salud UDES (1997) y Servicio Departamental de Salud SEDES (1998) y administrado por la Prefectura del Departamento de La Paz.
5. Actualmente SEDES es una institución desconcentrada, administrado por la Gobernación de La Paz con funciones técnicas, administrativas y operativas. Eso es ejercer la autonomía, como mandan, la Ley 31 y la Constitución. Así de simple.
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(*) Emilio Yanahuaya Carrión. Lic. En Pedagogía, maestrante en Desarrollo Social CIDES-UMSA, y Asambleísta Departamental de La Paz.